Le Permis de Construire Modificatif (PCM)

Mercredi 25 octobre 2023, 18h30, à Amiens

Une fois n’est pas coutume, nous retrouvons nos trois comparses non pas dans un restaurant, une brasserie, ou un stade de foot mais dans la bibliothèque Louis Aragon à Amiens où François Schuiten et Benoit Peeters ont choisi de faire une conférence à l’occasion de la sortie de leur nouvel ouvrage (hybride entre bande dessinée, récit illustré, fiction et documentaire) « le retour du capitaine Némo ».

[Antoine] : C’est vraiment une excellente idée d’avoir choisi de faire revenir le capitaine Nemo, au moyen de cet engin mystérieux qu’est le Nauti-poulpe, à Amiens, la ville de cœur de son créateur.

[UM***] : Effectivement, j’ai trouvé cette conférence vraiment inspirante. Non seulement, s’agissant des nombreuses connexions qui ont été évoquées entre l’univers de Jules Vernes, la ville d’Amiens et l’œuvre que les deux auteurs ont développée mais également parce qu’il a permis de parler de l’avenir de cette ville et de la ville durable.

[Antoine] : Ça me fait repenser à l’échange que j’ai eu plus tôt avec un copain de promotion qui, lui aussi, se lance dans le développement immobilier. Je lui ai fait part des échanges réguliers que nous avons et il m’a fait promettre de vous interroger sur l’une des problématiques qu’il rencontre.

[UM***] : Tu sais que c’est toujours avec plaisir que nous répondons à tes questions et essayons de te guider dans tes aventures.

[Antoine] : Mon ami a obtenu un permis de construire afin de réaliser une opération immobilière devant comprendre à son achèvement un immeuble de bureau en R+ 5 et un second immeuble comportant une maison médicale en RDC et un tiers lieu dans les quatre étages supérieurs.

Compte tenu des incertitudes du marché du bureau que le récent conflit au Moyen-Orient n’a sans doute pas amélioré, il envisage de remplacer l’immeuble de bureau par un immeuble de logement, d’une surface sensiblement identique.

Il a échangé avec son maitre d’œuvre sur la possibilité de déposer un permis de construire modificatif, pour ne pas reporter trop dans le temps la sortie de son opération mais celui-ci a semblé assez fébrile et a émis des doutes quant à la nécessité de déposer un nouveau permis de construire.

J’ai essayé de le renseigner en reprenant le code de l’urbanisme mais, sauf erreur, il n’est pas fait mention de permis modificatif. Peut-être que j’ai mal cherché ?

[UM***] : Tu ne fais pas erreur. Aujourd’hui, quasi-aucun article législatif ou réglementaire du code de l’urbanisme ne lui ai consacré. C’est un peu l’oublié du code de l’urbanisme.

A notre connaissance, on peut situer sa naissance dans la circulaire 73-58 du 16 mars 1973 qui disposait que :

« Un permis de construire modificatif ne se conçoit que dans la mesure où le projet n'est pas fondamentalement changé ; dans le cas contraire, un nouveau permis doit être sollicité. »

Citons également l’article L.462-2 du code de l’urbanisme, relatif au récolement des travaux par l’administration, qui prévoit que l’autorité compétente peut mettre en demeure le maitre de l’ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité, lorsque ceux-ci ne sont pas conformes au permis délivré.

Finalement, le seul encadrement textuel auquel le permis de construire modificatif serait soumis concerne le formulaire par lequel la demande de modification est formulée. L’article A. 431-7 du code de l'urbanisme dispose que :

« La demande de modification d'un permis de construire en cours de validité est établie conformément au formulaire enregistré par le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique sous le numéro CERFA 13411. ».

Donc pour une grande partie, son régime et ses contours résultent d’une construction prétorienne.

[UM***] : Excuse-nous. Cela signifie que c’est la jurisprudence qui en a fixé les contours.

[Antoine] : Comment définiriez-vous le permis de construire modificatif (PCM) ?

[UM***] : Si nous devions donner une définition synthétique, nous dirions qu’il s’agit de l’acte par lequel l’autorité ayant délivré un permis de construire en cours de validité et n’ayant pas été totalement exécuté apporte à celui-ci certaines modifications qui n’apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.

[Antoine] : Comme mon copain de promotion, j’imagine que le titulaire du permis de construire va y trouver plusieurs intérêts ?

[UM***] : Nous savons que les opérations ont une propension assez importante à se complexifier. Pendant la vie d’une opération, le titulaire d’un permis de construire peut éprouver le besoin d’apporter des modifications à son projet. Cela peut être le cas, pour tenir compte des demandes de son preneur à bail ou de son investisseur ou pour adapter sa programmation au marché, par exemple en diminuant les surfaces dédiées à des destinations pour lesquelles il sent que le marché est attentiste au profit de destinations pour lesquelles il pense qu’il obtiendra plus d’offres ou des offres plus performantes économiquement.

Son intérêt est en effet pluriel :

- Le permis de construire modificatif (PCM) permet d’apporter des changements au permis initial sans remettre en cause les dispositions non modifiées de celui-ci. Il confère au pétitionnaire la possibilité de faire évoluer son projet sans perdre le bénéfice des droits attachés à l’autorisation qui lui a été initialement délivrée,

- Il n’est normalement pas nécessaire de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis au vu de laquelle était intervenu le permis initial. Cela signifie, par exemple, qu’une consultation déjà réalisée pour le permis initial n’a a priori pas à l’être à nouveau à l’occasion du permis modificatif,

- La légalité du projet de modification est appréciée au regard des règles applicables au jour où le PCM est délivré et non pas au jour où a été délivré le permis initial. Ainsi, si les règles ont évolué dans un sens défavorable au projet, le fait qu’une nouvelle réglementation d’urbanisme plus restrictive soit intervenue depuis la délivrance du permis initial n’autorise pas à remettre en cause ce permis de construire à l’occasion d’une demande de ­PCM,

- Il n’est possible de contester à l’occasion d’un recours contentieux contre un PCM que les vices propres dont il serait entaché. La délivrance du PCM n’a pas pour effet d’ouvrir un nouveau délai de recours à l’encontre du PC initial qui lui serait définitif.

- La demande de PCM permet au titulaire qui craindrait que son permis de construire soit entaché d’illégalité sur certains de ses aspects, de le régulariser.

- La demande de PCM n’a pas pour effet de modifier la fiscalité applicable au permis de construire initial puisque c’est bien le permis de construire initial qui constitue le fait générateur des taxes et participations d’urbanismes. Cela étant, dès lors qu'une augmentation de la SDP est prévue par un modificatif, il appartient à l'administration de procéder à la liquidation des taxes complémentaires qui en découlent, en appliquant le taux et les règles en vigueur à la date de la délivrance du modificatif. Le PCM constitue alors un nouveau fait générateur, mais seulement pour le complément de taxe dû au titre de cette augmentation.

Par contre, comme nous avons déjà eu la question, il ne faut pas compter sur le PCM pour proroger la durée du permis de construire initial 😊.

[Antoine] : Y-a-t-il une procédure particulière à respecter ?

[UM***] : Les choses sont assez simples en la matière puisque les articles R 421-1 et suivants du Code de l'urbanisme s'appliquent aux permis modificatifs de la même façon qu'aux permis de construire initiaux et l'instruction est soumise aux mêmes règles.

Comme nous l’avons évoqué plus tôt, seuls les points faisant l'objet de la demande sont instruits.

Le demandeur doit justifier de sa qualité de propriétaire, de mandataire, ou être à même de produire un titre l'habilitant à construire pour l'ensemble des parcelles servant d'assiette au projet.

Le permis modificatif est soumis au respect des règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa délivrance.

Lors de l'instruction de la demande du permis modificatif, le service instructeur peut estimer que les modifications envisagées sont de telles importances qu'elles impliquent le dépôt d'un dossier de demande d'un nouveau permis de construire. Dans cette hypothèse, après avoir tenté de faire valoir ses arguments sur la légalité estimée du recours à un simple permis modificatif, le pétitionnaire a la possibilité dès ce stade, de saisir la juridiction administrative d'une demande d'annulation, accompagnée d'une demande de suspension dans le cadre des dispositions de l'article L 521-1 du Code de justice administrative, en vue d'obtenir la suspension puis l'annulation de la décision par laquelle l'autorité compétente sollicite le dépôt d'un nouveau dossier de permis de construire.

[Antoine] : Dans quelles conditions peut-on obtenir un PCM ?

[UM***] : La jurisprudence a fixé 4 conditions de fond :

- Il faut qu’un permis initial ait été délivré : dans le cas contraire, on se situerait dans la modification d'une demande d'autorisation en cours d'instruction, qui relève d’un autre régime,

- Le permis de construire initial doit être en cours de validité : c’est-à-dire qu’il ne doit ni être périmé (CE 4 juin 1982 n° 26684 sect., Sté Tradimo) ni avoir fait l’objet d’une annulation contentieuse (CE 29 décembre 1997 n° 104903, SCI Résidence Isabella),

- Les travaux de mise en œuvre de ce permis de construire doivent être en cours et la Déclaration Attestant l’Achèvement et la Conformité des Travaux (DAACT) ne doit pas avoir été déposée (TA Versailles 27 janvier 1998 n° 9635, Moser cl Cne de Butry-sur-Oise) : dans le cas contraire, l’autorisation à obtenir ne pourrait plus être un PCM mais devrait être une autorisation de travaux, une déclaration préalable ou un nouveau permis de construire, suivant le l’ampleur des travaux,

- Les modifications ne doivent pas apporter au projet initial « un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même », suivant la derniere jurisprudence du Conseil d’Etat.

[Antoine] : Peux-tu revenir sur cette dernière condition de l’ampleur de la modification qui a semble-t-il récemment évolué ?

[UM***] : Comme nous l’évoquions, il y a quelques mois, dans notre actualité juridique, le champ matériel du PCM s’est à nouveau trouvé élargi depuis la jurisprudence du Conseil d’Etat du 26 juillet 2022.

Dans son considérant n° 7, le Conseil d’Etat considère que :

« En premier lieu, l'autorité compétente, saisie d'une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d'un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n'est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n'apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même ».

[Antoine] : Je ne voudrais pas casser l’ambiance. Je vois bien que cette décision à l’air de particulièrement vous “émoustiller” mais en quoi est-elle si importante ?

[UM***] : Sans reprendre l’intégralité de la jurisprudence du Conseil d’Etat, ce qui n’aurait que peu de sens pour toi, il faut que tu retiennes qu’au fil de ses décisions le Conseil d’Etat a assoupli le critère de l’importance de la modification par rapport au permis initial.

Pour synthétiser, on a connu l’évolution suivante :

• Circulaire de 1973 : Le projet ne devait pas être fondamentalement changé par suite des modifications ;

• Dernières Jurisprudences du CE : Les modifications ne devaient pas remettre en cause par leur nature ou leur ampleur la conception générale du projet ;

• Jurisprudence du CE de juillet 2022 : Les modifications ne doivent pas apporter au projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.

La dernière jurisprudence constitue une nouvelle extension du champ d’application du PCM.

Les nouvelles conditions de définition du PCM offrent aux opérateurs des possibilités d’évolution du projet plus étendues que l’ancienne.

Si l’on revient à la situation de ton copain de promotion, il fait assez peu de doute que les modifications qu’il envisage auraient été considérées, au regard des critères jurisprudentiels applicables avant juillet 2022, comme devant relever d’un nouveau permis de construire plutôt que d’un PCM.

Depuis cette date, ces modifications pourraient à notre sens, sous réserve de consulter les pièces du dossier, être considérées comme faisant l’objet d’un simple permis de construire modificatif. En effet, ces modifications, même si elles sont importantes en termes techniques, ne semblent pas changer la nature du projet immobilier initial.

[Antoine] : Pensez-vous que le sens de l’histoire soit celui-ci et que le Conseil d’Etat ne reviendra pas en arrière ?

Nous ne pensons pas que le Conseil d’Etat revienne sur cette jurisprudence.

D’une part parce que par cette décision, le Conseil d’Etat a en quelque sorte aligné le régime du PCM de celui des permis de régularisation sous l’égide du juge prévus par le code de l’urbanisme (art. L.600-5 et L.600-5-1), sans doute considérant comme anormal que le pétitionnaire puisse régulariser ou modifier plus quand un recours est formé à l’encontre de l’autorisation qu’il a obtenue, plutôt que lorsqu’il prend lui-même l’initiative de faire évoluer son projet.

D’autre part, car, comme on le voit dans le tableau ci-dessus, cette jurisprudence s’inscrit dans une trajectoire qui est plutôt à un élargissement du PCM plutôt qu’à un rétrécissement.

Enfin, parce que cette décision connait déjà quelques applications jurisprudentielles confirmant la tendance (cf. en ce sens CAA Marseille 12/04/2023 ou CAA Lyon 18/04/2023).

[Antoine] : Merci beaucoup (Un)Mute, c’est particulièrement clair. Je vous remercie.

[UM***] : C’est toujours avec beaucoup de plaisir que nous t’accompagnons dans tes pérégrinations immobilières.